（四） 大力提升学前教师资质要求与水平

　　教师素质的优劣， 直接关系到学前教育的质量以及学前教育事业的可持续发展。美国政府正是意识到了教师问题在发展学前教育事业中的重要性，意识到了政府在教师发展问题上不可或缺且无法推卸的重要职责，近年来，特别是进入 21 世纪后，以法律形式大力提高对学前教师的资质要求，提升学前教育师资水平，并且重视对学前教师的教育与培训，改善学前教师的工资待遇，保障学前教师的合法权利，充分发挥了联邦政府与州政府在提升学前教师素质、促进学前教育事业发展中的重要职能。

　　在联邦政府层面上，首先倡导全社会对幼儿园及中小学教师的尊重与重视。美国联邦政府通过立法向世人传递的是这样一条信念：任何教育改革的最终成效都要归结到幼儿园及中小学课堂内能拥有优秀的教师。正像美国第一夫人劳拉所言：“对美国未来发展最有影响力的人物是美国的教师”。其二， 不断提升对学前教师的资质要求。美国相关法律中对从事学前教育工作的教职人员的资质条件进行了明确规定，包括对不同人员（任课教师、辅导教师、其他“提前开始”工作人员、保育员等） 的专业要求、学历要求、资格证书要求等多方面的规定。以《 提前开始法》为例，1981 年法规定 2003 年 9 月30 日之前全国至少有 50%的“提前开始”教师拥有协士学位，2003 年修订案则要求从 2011 年 9 月 30日起， 所有任职“于 提前开始”的教师均要拥有儿童早期教育的协士、学士或更高级学位。其法律规定传达的是这样一个信息： 虽然学前教育处于整个教育系统的起始阶段， 但对其师资的要求并没有因此降低， 反而在不断提出更高的要求。其三， 重视对学前教师的培训和专业发展。《不让一个儿童落后法》就充分反映出这样一种政策导向：今后一段时间内， 美国教育改革与发展的重点将把合格、优秀教师的培养与培训聚焦在最需要的领域，其中第一个也是最为重要的领域即学前儿童的教育。该法第二编关于“高质量教师的培养、培训与聘任”对学前教育者的专业发展做出了明确规定， 并对学前教师培训项目承办机构的申请、授权、拨款、职责、活动方案设计等进行了详细规定。其四，为包括学前教师在内的中小学教师的培训与专业发展提供充足的财政投入。例如，仅《 不让一个儿童落后法》2002 财政年度在这方面的预算是 30 亿美元，2003 财政年度则高达 40 亿美元。实践证明，充裕的财政保障对促进学前教师的专业发展与整体素质的提升，进而促进学前教育事业的发展起到了重要的推进作用。另一方面，在各州层面上，虽然对学前教师的资质要求不尽相同，但不同中也有共同的趋势，即各州陆续出台相关法规，明确并不断提高对学前教师的资质要求，不断加强对教师的教育与在职培训，以努力提高学前教师队伍的整体水平。以俄克拉何马州为例， 该州 1998 年通过的相关法律规定：“所有幼儿园教师必须同时拥有大学本科学士学位以及早期儿童教育资格证书”。该规定比此前有关法律规定的“协士学位并提供接受充分专业教育的证明”的要求更趋专业化、严格化。

　　（五） 联邦政府灵活调动州与地方政府积极性

　　美国联邦政府在越来越多地直接承担起发展学前教育事业的各项重要职责的同时， 注意充分调动各州和地方政府在学前教育事业发展中的积极性。州与地方政府作为联邦政府宏观调控的客体，在学前教育目标的细化、具体发展计划的制定， 学前教育的组织、举办， 项目的具体实施， 政府拨款的实际利用等过程中， 长期以来并且今后仍然发挥着很大的作用。充分发挥和调动州和地方政府在发展学前教育中的自主权和灵活性， 是美国联邦政府实现宏观调控的重要内容与有效手段之一。《2000 年目标：美国教育法》中就有专门一编题为“州与地方教育体制改革”，该编对促进州与地方政府包括学前教育在内的教育改革的目标、联邦政府拨款的申请、获得与使用、州与地方政府教育活动的开展、各州教育标准的制定、州与地方政府对教育事务的实际控制权利等方面进行了具体详尽的法律规定， 在首先确立联邦政府对学前教育宏观规划和领导的前提下， 确保各州和地方的权利。

　　拥有较多自主权与灵活性大大激发了州与地方的积极性， 而这种积极性的调动很大程度上是通过获得联邦拨款的竞争机制而得以实现的。无论是《不让一个儿童落后法》《提前开始法》《2000 年目标：美国教育法》， 还是《儿童保育与发展固定拨款法》《早期学习机会法》，几乎在每一部与学前教育相关的法律中，都会有相当一部分法条是“州与地方政府如何申请获得联邦拨款用以开展学前教育项目”的详细规定。正是通过这种竞争机制，一方面保证了联邦拨款的使用目标、投入方向与效率，进而体现了联邦政府对学前教育的宏观调控，使有限的资金投入最需要、最可能取得实效的地方；另一方面也调动了各州和地方政府争取资金举办学前教育的积极性，并且使在联邦政府宏观调控与规划指导下的各州与地方政府自主权与灵活度的实现具有法律依据和保障，从而共同实现整个国家学前教育事业发展的总体目标。

　　（六） 重视政府各相关部门的协调合作

　　美国学前教育立法所呈现的另一个重要特点与趋势即在明确政府各相关部门职能、权利的基础上， 重视各相关部门的协调与合作。美国政府十分清晰地认识到：学前教育事业是一项庞大的基础性教育工程， 必须充分调动和协调政府各相关部门，实现各部门的通力合作，才可能成就这一伟业，才可能更加高效、全面地促进学前教育事业的发展。

　　首先，美国国会上下两院内分设多个委员会，在制定学前教育法及其相关法规的过程中， 尽管会出现不同部门、不同利益集团之间的分歧， 但一部法律最终在国会获得通过， 其本身必然包含了来自预算委员会、拨款委员会、教育与劳工委员会、政府改革委员会、科学委员会、联合委员会等多个不同部门各自职责的发挥与各部门间的沟通、协商与合作。其次， 在具体的法律条文中， 针对学前教育事业的改革与发展， 也明确规定了相关部门的职责与协作。在《不让一个儿童落后法》《提前开始法》《2000年目标：美国教育法》《入学准备法》《儿童保育与发展固定拨款法》等法律中均对涉及的美国教育部、财政部、健康与人类服务部、内政部、司法部等在学前教育事业发展中的职责分工与协调合作进行了明确的法律规定。如《2000 年目标：美国教育法》对教育部与内政部之间在拨款使用方面的协作细则做出了规定。另外， 由于联邦学前教育法所调整的对象同时包括幼儿园和保育中心两类机构， 其中主要负责幼儿园的政府部门是教育部，主要负责保育中心的是健康与人类服务部，在实际操作过程中，二者必然相互关联、相互影响， 并且近年来一个显著趋势就是幼儿园与保育中心对“入学准备”的共同强调，因此，联邦政府十分重视直接负责这两类幼教机构的政府部门——教育部和健康与人类服务部——之间的沟通与合作，并在《提前开始法》《儿童保育与发展固定拨款法》等法律中等做出了相关明确规定。

　　二、对我国促进学前教育事业发展、强化政府职责的启示

　　（一） 中央与地方各级政府要高度重视学前教育事业的发展

　　学前教育是基础教育的起始阶段，来自脑科学、心理学、教育学和社会学等多个学科领域的研究表明：学前期对人一生的社会性、人格品质与认知发展均具有十分重要的奠基性影响； 发展学前教育对巩固提高“普九”水平，发展各类教育，整体提高国民素质具有基础性、全局性和先导性作用； 科学、适宜的学前教育还能够产生巨大的社会和经济效益， 为人终身学习与发展奠定基础，有助于国家可持续发展目标的实现， 对国家综合实力的提高至关重要。因此， 当前世界许多国家高度重视发展本国学前教育。

　　在我国，当前学前教育事业发展的现状并不十分乐观。近年来， 随着经济体制的改革， 原有的学前教育体制受到了较大的冲击，各级行政管理力量严重不足，学前教育规模与质量在一些地区严重滑坡；学前教育在城乡间、地区间发展很不均衡，学前教育公平远未实现。因此，结合美国的经验与我国的现实问题，当务之急就是政府要高度重视发展学前教育，明确学前教育的性质、宗旨、地位，明确学前教育是国家基础教育的重要组成部分，是一项社会公益事业，是我国学制的第一阶段。当前，首要和切实有效的一项工作就是进行学前教育立法，从法律的高度明确和确认学前教育的重要性，将学前教育在上述各方面的重大意义、学前教育的性质、地位、我国发展学前教育的宗旨及政府在发展学前教育中的责任，以法律条文的形式确定下来，实现用法律这一有效武器确立学前教育的重要地位，保障我国学前教育事业的全面健康发展。

　　（二） 加强中央政府对学前教育事业的宏观调控

　　如前文所述，学前教育作为我国基础教育的重要组成部分与起始阶段，其重要意义显而易见。然而，如何保证学前教育事业的规模与质量，如何保障国家学前教育整体目标的实现， 如何保证每个学龄前儿童——不论年龄、性别、民族、城乡、地域——都能接受到高质量的学前教育， 如何保证教育公平在学前教育阶段的真正实现，是一连串艰巨而长期的任务， 因此必须充分发挥中央政府的宏观调控职能，特别是中央政府的规划、组织、领导、管理、协调等宏观职能的发挥尤为关键。美国联邦政府近年来对学前教育的总体规划、领导、监管、协调及其联邦立法不断加强的趋势再次证明了， 政府的宏观调控对学前教育发展具有不可或缺的重要作用。

　　改革开放以来， 我国学前教育事业经过各级政府和全社会多年的不懈努力， 在发展规模和教育质量等方面都曾取得了较大的发展， 但随着市场经济体制改革的深入， 确也出现了许多制约学前教育事业积极健康发展的新情况、新问题和新矛盾。如企事业单位办园与原主办单位分离后， 性质归属不清， 靠自收自支维持生存， 质量缺乏保障； 农村学前教育资源长期不足， 发展举步维艰； 民办幼儿园在一定程度上补充了学前教育事业发展的不足， 但城乡民办园存在两个极端， 在准入、资质、教育质量和安全等方面亟待加强监管。特别是， 目前我国农村 70%以上适龄儿童还没有机会接受学前教育， 农村学龄前留守儿童问题日益突出。如不采取有力措施， 积极为这些儿童在发展早期提供学前补偿教育， 以积极的社会干预补偿家庭教育的缺失， 将不利于这些孩子身心的健全发展， 并可能引发许多的社会问题。可见，必须加强政府职能， 特别是必须充分发挥中央政府在构建新的社会公共服务体系过程中、在构建学前教育新体系过程中的组织、领导、规划、管理、监控、协调等宏观调控功能。为此， 必须明确学前教育的管理体制与机构， 中央、省、地、市应设立学前教育专门机构， 县级应有专门机构或专职干部， 明确教育质量评价、视导和监管等有关规定， 并将政府的上述宏观调控职能及其相应机构、人员的设置以法律形式加以明确。另外，我们从美国经验中还可以得出另一点启示， 即在发挥中央政府宏观调控职能的同时， 充分赋予各地方政府在举办学前教育中的自主权和灵活性，以积极调动各地方政府举办和发展学前教育的积极性， 这既是政府宏观调控的重要内容，也是宏观调控的重要手段之一。

　　（三） 保障对学前教育事业发展的财政投入

　　据美国一项长达 30 几年的追踪研究表明：在学前教育上每投资1 美元， 可获得 17.07 美元的回报，其中 4.17 美元是对个体成长的回报，12.9 美元是对社会公共事业的回报，体现在社会福利、补救教育、预防犯罪方面投入的降低，以及纳税的增加。由此可见，对幼儿教育的投资回报率高于任何一个教育阶段。同时，从美国的经验可知，没有美国政府对学前教育投入的立法保障，没有各级政府逐年持续增加对学前教育的拨款，就不可能有美国学前教育近年来数量上的扩张与质量上的不断提高；没有各级政府在投入上对弱势幼儿群体的倾斜，就不会有美国学前教育面向所有儿童的大发展。

　　我国的现实状况是学前教育经费严重匮乏，缺乏事业发展的基本经费保障。首先，在全国教育经费总量中，学前教育经费所占的比例过小，仅占1.2—1.3%，且十年徘徊不前，从根本上难于支撑学前教育事业的发展。其次，长期以来中央财政没有专项经费用于学前教育， 相应地， 各省、市、县也少有或没有学前教育的专项经费。特别是在体制转型期，各级教育主管部门没有任何经费支持，用于建立学前教育的新体制，以有效解决事业发展中出现的新情况、新问题，从而严重阻碍了我国学前教育事业的进一步发展。再次， 我国幅员辽阔， 学前教育发展存在着明显的区域差异和城乡差异，很多贫困地区及弱势幼儿群体的学前教育缺乏经费支持， 严重影响了我国学前教育事业的均衡发展。

　　美国政府在经费总量上对学前教育投入的不断增加，在拨款使用上的专款专用，在投入分配上的政策倾斜，特别是对政府投入的立法保障，对我国政府强化相应职能，促进学前教育事业全面、积极发展具有极其重要的借鉴意义。第一， 我国中央政府应在总量上保障对学前教育事业发展的投入， 并切实加大各级政府教育财政性拨款中学前教育经费的比例； 第二， 中央财政， 以及相应的各省、市、县财政中应保证学前教育的专项经费； 第三， 应确立农村和城市、东、中、西部地区不同的学前教育投入体制。城市实行政府投入、社会支持及家长分担教育成本的投入体制，农村则实行以政府投入为主的体制； 第四， 将我国学前教育投入政策以法律的形式加以确认， 以保证财政经费的落实与有效使用。

　　（四） 切实提高学前教育师资水平与工资待遇

　　学前教育改革能否顺利实现，学前教育质量能否从根本上得以提高，幼儿教师无疑发挥着重要作用。由于学前教育是一项特殊的带有公益与福利性质的事业， 学前师范教育、幼儿教师的在职培训与专业发展也带有一定的公益性。政府在学前师资队伍建设中必须承担起不可推卸的职责。但目前由于主客观诸多因素的影响，我国幼儿教师队伍建设存在诸多困难与问题，主要体现在教师身份不落实、待遇差，特别是体制改革后的企事业单位办园和农村幼儿园的教师身份不明，社会保障无着落，《教师法》规定的幼儿教师的基本权利、待遇无从保障，致使幼儿教师的职业吸引力大大降低，队伍极不稳定。特别是，占我国幼儿教师总数 80%的广大农村幼儿教师， 长期以来没有明确的教师身份，工资、医疗与保险等社会保障和培训等一系列问题长期得不到解决，严重地影响了农村幼儿教师队伍的稳定与质量提高。一些幼儿园迫于生存压力，为降低成本， 压缩教师编制、降低教师工资， 甚至辞退合格教师而低薪聘用缺乏专业训练的人员， 严重影响了幼儿教师队伍的质量。

　　美国的学前教育也曾面临教师队伍建设与专业发展的挑战，但通过联邦政府的宏观干预与相关立法， 特别是通过法律对幼儿教师资质、教师来源、专业发展与培训、职责与权利、福利待遇、法律责任、联邦拨款等多方面作了明确规定， 其幼儿教师队伍的整体素质正在稳步提高， 对其学前教育事业的健康发展产生了直接的促进作用。美国的经验告诉我们： 幼儿教育虽然是整个教育系统中最基础的部分， 但并不等于对幼儿教师的要求就可以相应降低，反而应更加高标准、严要求，对教师的各项责权利也应该更加明确化与合理化。政府应该在幼儿教师资质制定、幼儿师范教育、幼儿教师在职培训与专业发展、幼儿师资整体水平提升、教师资格认证标准的制定， 以及保障幼儿教师各项责权利、改善幼儿教师福利待遇等多个方面担负起应有的责任。在我国学前教育事业发展过程中， 我国政府应根据我国国情制定相关法律， 对学前教育教师的身份与地位， 聘任与考核要求， 教师权利与工资、待遇， 以及医疗保险、职称和培训等做出明确规定。这将是我国稳定幼儿教师队伍， 提高幼儿教师整体素质， 维护幼儿教师合法权益， 进而促进我国学前教育事业稳步发展的可靠保障。

　　（五） 加强政府各职能部门的职责与分工协作

　　学前教育是一项牵涉到各个方面的系统工程，需要政府各职能部门的共同参与和分工协作。只有各职能部门切实履行在学前教育发展中应负的职责， 并做好不同部门之间包括信息沟通、人员合作、资源共享等在内的多方面通力合作， 才能够举各方力量搞好这一系统工程与百年大业。

　　目前我国正处在经济体制改革大背景下，社会公共服务体系面临重构，幼儿园办园体制、投入体制发生了一系列变化， 我国学前教育发展中出现的新情况和新问题往往不是一个教育部门或其他某个政府部门所能够应对和解决的。这就需要包括教育、财政、人事、劳动保障、社会福利、卫生等各个政府职能部门的分工与协作， 形成促进学前教育事业发展的合力。而目前在我国学前教育事业发展过程中， 明显存在着各政府职能部门职责划分不明晰、职能发挥不充分、协调合作不到位等问题。因此，有必要通过立法手段，对相关政府职能部门的职责及其分工协作做出明确规定， 以此既强化政府各相关部门的职责，充分发挥各自的职能，又加强各部门间的配合协作，使政府各职能部门在学前教育事业发展中的作为有法可依，依法行政。同时，这也能为社会各方面对政府各相关职能部门实行公共监督提供重要的法律依据和保障。这正是美国学前教育发展及其立法实践带给我们的另一条重要启示。

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