自上世纪80年代中期始，我国企事业单位和政府机构改革渐次推开，附属于企业和政府的各类幼儿园遭受“关、停、并、转、卖”。2004年，我国公办园仅5.6万所，而民办园有6.2万所。[1]以新型产权形式和治理形态为特征的“改制园”“托管园”越来越多地出现在我们的视野中。其不同于传统的发展模式在给幼儿教育发展带来资源与活力的同时也提出了新的问题，如产权问题、市场化问题、经费积累问题、运行与管理方式问题等。解决这些问题既需要发挥政府的调控作用，更需要政府建立统一的制度性规范措施。 

　　 一、我国幼儿园转制过程中存在的问题

　　（一）转制的基本形式及具体问题

　　 1．股份合作制幼儿园的特点与问题

　　案例1：[2]河北张家口市某单位幼儿园建立于1985年，属于企业福利机构，由上级财政包工资、包奖金。1993年，单位要求该园自收自支、自负盈亏。幼儿园原拥有的国有资产置换幼儿园教职工的全民身份，职工解除与企业的劳动关系。幼儿园职工重新组建新的股份制幼儿园，走上了自主经营的道路。新组幼儿园坚持“两条腿走路”的方针。一是实施科学的教育，增强办园水平，提高园所信誉，吸引社会上的幼儿入园；二是利用业余时间搞创收，解决经费不足的问题，比如，他们蹬三轮车去批发蔬菜水果，一方面供给幼儿园，另一方面拉到市场去卖，增加收入……

　　股份合作制幼儿园有如下特点：一是以幼儿园原拥有的国有资产换取幼儿园教职工的全民身份，将企业从幼儿教育这一职工福利性事业中解脱出来。二是幼儿园中的职工解除与企业的劳动关系。三是幼儿园教职工将换取到的产权联合起来在原有园基础上成立新的股份制幼儿园。四是原教职工可选择拥有不同的身份，即职工、股东或者二者兼有。五是新建股份制幼儿园的教职工分配形式多样：幼儿园职工签订合同按劳分配；幼儿园股东参与新建股份制幼儿园决策过程按资分配；具有员工和股东双重身份的教职工既按劳分配又按资分配。

　　股份合作制幼儿园存在如下问题：一是产权模糊。案例1中，幼儿园教职工以入股或留教的方式从事幼儿园的管理、经营和教学活动。但这并没有界定转制之后幼儿园的产权所属等问题。二是管理及投入主体缺位。企业从“办社会”的包袱中解脱了，而依托于企业的幼儿园却成了无源之水，处于无人问津的境地。三是幼儿园生存困难。四是教职工身份模糊，权益得不到保障。案例1中，通过原有国有资产置换幼儿园教职工的全民身份之后，意味着教师跟企业完全脱离了身份上的所属关系，但教师跟幼儿园又存在什么关系呢？是劳动雇用还是投资者？

　　2．协议委托制幼儿园的特点与问题

　　案例2：[3]1993年2月，北京第二印染厂职工李某和北京第二印染厂签订了幼儿园承包协议，确定了工资收入、奖金、伙食补贴、医药补贴、劳保费用、房屋小修由幼儿园负担，厂方负责房租和供暖费。幼儿园收费由教育部门和物价部门共同审核，不上交利润，超收自留。教育部门对目标完成情况适时检查，李某上任后首先定岗定编……园长办公室设在传达室，既方便家长，又负责门卫，在党员、干部的带领下，他们每天从早上7点开园，一周提供7天服务，免费为幼儿提供一切生活用品及学习娱乐用品，义务为幼儿拆洗被褥，免费加工棉衣棉裤，免费为幼儿体检、注射疫苗等，他们的优质服务赢得了家长的信任。

　　协议委托制幼儿园有如下特点：一是政府或国有企事业单位将所办幼儿园将所有权以外的经营权、支配权、使用权等委托给某一机构或个人经营和管理。二是由财政拨款或国有企事业单位提供一定形式的经费投入。三是幼儿园收费按教育行政部门和物价部门核实的标准执行，在协议期内，接受委托者自主经营，但资产的使用、分配均须统一于办园目标的实现过程之中。四是在幼儿园经营过程中获得的收益，除了为保证教育目标而投入幼儿园外，其余由接受委托者支配。五是政府及国有企事业单位对办园质量和受托者承诺的办园目标作出监督。

　　协议委托制幼儿园存在如下问题：一是监管缺位。案例2中，由于转制幼儿园没有所有权，教育部门的监管很难发挥应有作用，况且，教育部门一直以来对企业办学的管理都较为松散。二是经费投入受限制。一般来说，办园委托出去之后，主办方便很难给予多的投入。三是教职工的合法权益受到侵害。在协议转制之后，受托者一般都要以紧缩开支、增加教职工工作量等来获得办园经济效益，而这便难免会牺牲教职工的合法权益。

　　3．国有民办幼儿园的特点与问题

　　案例3：[4]一所原某部属幼儿园因生源、经营等问题决定以国有民办的形式让另一机构承办。双方签订协议后幼儿园开始改建。承办方投入了40多万元进行全面装修改造。改造后，幼儿园正式改名为某实验幼儿园，并向家长宣布，原有部属幼儿园已经倒闭，新园将不承担旧园的任何债务和承诺，实行“新人新办法，老人老办法”收费，原在园幼儿每人每月加收100元赞助费，新招收幼儿将每年交纳赞助费和特长教育费5000元。但部分老生家长有怨言……

　　国有民办幼儿园有如下特点：一是政府并非整体出卖和转让幼儿园，在对原有产权做出重组之后国有产权居于统治地位，是一种新型公有制形式。二是转制的目的是在不改变公有制的形式下融入民间资本，使有限的教育投入发挥更大的作用，同时在引入民间资本的过程中也给办园带入了竞争与活力。

　　国有民办幼儿园存在如下问题：一是与原幼儿园的衔接难以理顺。案例中，幼儿园转制之后办学条件和水平比原幼儿园有较大提高，于是幼儿园与原在校幼儿家长间会因收费等而产生纠纷。二是教师整合问题。出于办学效益考虑，转制幼儿园举办者会引进优秀师资，这便导致原有教师和现有教师之间的协调以及多余教师的去向问题；原有教师是公办教师，不愿因转制而失去工作，于是如何协调举办者与缘由教师这两个权利主体的利益表达成为了又一问题。三是过度市场化取向。这类幼儿园可以部分地适用民办教育的政策，在监管不力的情况下，很容易展现出资本寻利的特点，其高额的学费直接威胁教育公平。

　　（二）幼儿园转制的共性问题

　　在分析了3个案例的基础上，我们有必要透过案例深入讨论幼儿园转制过程中表现出来的共性问题。

　　1．转制目标不明确

　　转制幼儿园存在社会效益和经济效益博弈。转制中民间资本的融入，致使其在经营中不可避免地会出现民办教育的特征。而《民办教育促进法》第3条规定的“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”这一原则决定了所有学校都必须端正办学指导思想，以公益性作为自己的办学价值取向。这便使转制幼儿园处于两难的困境之中。一方面，幼儿园转制以后决不能只顾经济效益，将社会效益置之度外；另一方面，又不能不考虑自身的经济效益，否则，幼儿园处于无法生存的状态，社会效益也就无法实现。由于政府对幼儿教育投入经费的限制，更由于有一批由“皇粮”武装的幼儿园有国拨经费的优势，转制幼儿园始终处在不平等竞争地位，呈现出五花八门的收费也就不足为怪了。

　　2．政府投入缺位，经费积累畸形

　　目前，转制幼儿园的经费积累方式大致有三种：一是企业或私人进行高额投入，然后向幼儿家长收储备金。二是向幼儿家长收取多少不等的入园赞助费，有一次性付款的，有分期付款的，有根据家长经济收入多少收取的。三是靠幼儿园自身滚雪球发展。第一种形式现在已很少见到。第二种形式一般存在于贵族幼儿园和优质幼儿园。通过这种方式积累资金降低了幼儿园的风险，但不利于社会的公平，增加了社会的不稳定因素。第三种形式在目前转制幼儿园占了较大多数。其资金积累的渠道主要是通过降低教师工资待遇，提高幼儿的保教费，超额招收幼儿等办法。三种形式都暴露出政府投入的缺位，对整个幼儿教育事业的发展是极为不利的。

　　3．公共财政体制建立缓慢，延缓了幼儿教育体系的完善

　　公共财政体制是在市场经济条件下主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制。在幼儿教育从单位福利制向社会多元化供给制转变的过程中，各类主体举办的幼儿教育机构各自呈现出不同的利益得失，发展极不平衡；同时，由于我国公共财政体制的不到位，幼儿教育服务供给在确定财政优先投入顺序、提供什么水平的幼儿教育上也就缺乏了明确的原则。我们需要建立起统一、多元的幼儿教育服务供给体系，以代替被单位属性分割的幼儿教育服务体系，而这一过程必须依赖于我国公共财政体制的建立和完善。

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